„Unser Pflichtversicherungssystem
ist sozial ungerecht“

8. Juni 2020 | Autor: Dr. Cornelia Heintze

Cornelia Heintze, Politologin und Publizistin, beschäftigt sich seit vielen Jahren mit den skandinavischen Wohlfahrtsstaaten und mit dem Vergleich zur deutschen Sozialstaatlichkeit.
Auch sie befürwortet eine Altenpflege in den Händen der Kommunen. Ob diese über Steuern oder Sozialbeiträge finanziert wird, ist für sie allerdings nicht entscheidend. Ein Gastbeitrag.

Dr. Cornelia Heintze

Die Finanzierung sozialer Absicherung über Steuern hat gegenüber Versicherungslösungen (Sozialversicherung oder Pflichtversicherung) eine Reihe von Vorteilen. Sie kommen umso mehr zum Tragen, wie Erwerbsbiographien brüchiger werden mit häufigem Wechsel zwischen unbefristeter Festanstellung und Formen selbständiger Beschäftigung. Die Steuerfinanzierung erweist sich diesbezüglich als robust, da hier die Gesamtbevölkerung in einem einzigen Risikopool zusammengefasst ist. Die breite Risikobündelung  schafft eine Finanzierungsbasis, die alle Einwohner umschließt und über das Erwerbseinkommen hinausgeht, indem auch andere Einkunftsarten (Kapitaleinkommen zum Beispiel) oder Quellen der Besteuerung (Steuern auf Umweltverbräuche zum Beispiel) einbezogen sind.

Grundsätzlich sind steuerfinanzierte Sozialsysteme damit sozial gerechter. Es gibt keine Aufspaltung der Bevölkerung entlang von Status, Beruf oder Branche, und die Umverteilungswirkung ist höher. Dieser Grundvorteil kommt jedoch nur insoweit voll zum Tragen, als die Finanz- und Steuerpolitik für auskömmliche Staatseinnahmen sorgt. Wo dies nicht der Fall ist, geraten unterschiedliche Staatsaufgaben in eine problematische Finanzierungskonkurrenz. In den nordisch-skandinavischen Ländern spielte diese Gefahr zumindest in der Vergangenheit nur eine geringe Rolle. Anders in Großbritannien. Dort wurde der steuerfinanzierte staatliche Gesundheitsdienst (National Health Service) in den Phasen konservativer Regierungsführung meist in eine chronische Unterfinanzierung getrieben, was nachfolgende Labour-Regierungen dann wieder korrigiert haben. Das Ergebnis ist ein ständiges Auf und Ab. Die Gefahr der Unterfinanzierung besteht allerdings auch bei Versicherungslösungen, wenn die Beitragssätze keine auskömmliche Finanzierung ermöglichen. Die Deutsche Pflegeversicherung liefert dafür ein Beispiel.

Nun ist die Grundausrichtung das Eine und die empirisch feststellbare tatsächliche Ausgestaltung das Andere. Die Empirie nämlich lehrt, dass sich Sozialversicherungssysteme – für Pflichtversicherungen, die keine Sozialversicherungen sind, gilt dies nicht – so ausgestalten lassen, dass ihre Wirkungen denen einer Steuerfinanzierung sehr nahe kommen. Norwegen liefert hierfür das Paradebeispiel, gefolgt von Finnland. In Norwegen werden ca. 12 Prozent der Gesundheitsausgaben über Sozialbeiträge finanziert. Allerdings existieren hier keine gesetzlichen Krankenkassen, sondern die „Volksversicherung“ ist für alle Zweige der Sozialversicherung zuständig – und das bei minimalen Verwaltungskosten von weniger als 2 Prozent. Alle Erwerbstätigen und alle Arbeitgeber müssen hier einzahlen. Bei Arbeitnehmern und Freiberuflern beträgt der Beitragssatz aktuell 8,2 Prozent ihres Bruttoeinkommens, eine Beitragsbemessungsgrenze gibt es nicht. Selbstständige zahlen 11,4 und Arbeitgeber 14,1 Prozent.

Norwegen mit Volksversicherung: effizient und ohne regressive Verteilungswirkung

Das deutsche Sozialversicherungssystem ist hochgradig zersplittert. Es gibt fünf Zweige (Arbeitslosenversicherung, Krankenversicherungen, Pflegeversicherung, Rentenversicherung, Unfallversicherung…) mit jeweils einer Vielzahl einzelner Kassen. Beispielsweise existieren gegenwärtig allein über 100 gesetzliche und über 40 private Krankenversicherungen. Besonders bei Gesundheit und Pflege erwachsen daraus problematische Schnittstellenprobleme  und Verschiebebahnhöfe. Dies mindert die Flexibilität des Gesamtsystems; es wird ineffektiv und ineffizient.

Demgegenüber hat sich Norwegen für ein Modell entschieden, das in Deutschland umgehend als Ausdruck sozialistischer Gleichmacherei verunglimpft würde. Die norwegische Volksversicherung (Volksversicherungsgesetz – folketrygdloven – vom 28. Februar 1997) umfasst die gesamte Bevölkerung und ist so ausgestaltet, dass es anders als in Deutschland nicht zu regressiven Verteilungswirkungen kommt. Ursächlich dafür sind erstens der höhere Beitragssatz für Arbeitgeber und für gut verdienende Selbstständige sowie zweitens die Tatsache, dass weder eine Versicherungsfreigrenze noch eine Beitragsbemessungsgrenze existiert. Zwar gibt es regional für bestimmte Arbeitgeber Ermäßigungen; die Überparität bleibt aber bestehen. Zudem müssen die auf Unfälle und Berufskrankheiten bezogenen Ausgaben der Volksversicherung von den Arbeitgebern über allein von ihnen zu tragende Beiträge voll refinanziert werden.

Gerne wird in Deutschland das Narrativ bemüht, dass starke Schultern eine höhere Last tragen als schwache Schultern. Dies allerdings gilt nur bei isolierter Betrachtung der Einkommensteuer. Sobald die Verteilungswirkung von Steuern und Sozialbeiträgen insgesamt betrachtet wird, ist es umgekehrt.  Aus dem Zusammenspiel von  niedrigen Beitragsbemessungsgrenzen und der Existenz einer Versicherungsfreigrenze resultiert, dass vom deutschen Steuer- und Sozialabgabensystem regressive Wirkungen ausgehen. Die regressive Wirkung der Sozialabgaben konterkariert die progressive Wirkung des  Steuersystems. Aktuell (2020) liegt die Beitragsbemessungsgrenze bei der Kranken- und Pflegeversicherung bundesweit bei einheitlich 56.250 € Bruttojahreseinkommen. Wer zum Beispiel ein Jahreseinkommen von brutto 200.000 € erzielt und gesetzlich krankenversichert ist, zahlt auf 143.750 € seines Jahreseinkommens keinerlei Beiträge. Wer in Norwegen als Angestellter oder Freiberufler das gleiche Einkommen bezieht, zahlt auf die gesamte Summe den Beitragssatz von 8,2 Prozent, der dort aber alle Zweige der Volksversicherung abdeckt. Die Versicherungsfreigrenze liegt in Deutschland aktuell bei 62.550 € Jahreseinkommen (brutto). Beschäftigte, die mit ihrem Einkommen darüber liegen, können sich zwischen gesetzlicher und privater Vollversicherung entscheiden. Durch diese zusätzliche Wahlmöglichkeit sind sie privilegiert.

Das deutsche System ist sozial ungerecht

Das Bild vom sozial gerechten deutschen Sozialversicherungsstaat entpuppt sich bei näherer Betrachtung als Mär. Der internationale Vergleich weist Deutschland nur einen Platz im unteren Mittelfeld zu. Mein Urteil jedenfalls lautet: weder sozial gerecht noch effizient noch robust. Robust ist es schon deshalb nicht, weil es auf der Vorstellung aufbaut, dass abhängige Beschäftigung dem Normalarbeitsverhältnis folgt (Festanstellung in Vollzeitarbeit) und selbstständig Beschäftigte überdurchschnittlich hohe Einkünfte beziehen. Beides trifft immer weniger zu. Das Normalarbeitsverhältnis ist mit der Zunahme von atypischen Beschäftigungsformen erheblich unter Druck geraten und die stark gewachsene Gruppe von Soloselbständigen, Scheinselbständigen und Freiberuflern bezieht so geringe Einkünfte, dass die Bezahlung der regulären Krankenversicherungsbeiträge zum Problem wird. Vielfach bleibt da nur der Basistarif, der eine Art Dritte-Klasse-Status gewährt.

Dieses Dreiklassenmodell führt bei der Krankenversicherung dazu, dass gut verdienende Singles häufig zu Privatversicherungen wechseln, während gut verdienende Alleinverdiener mit nicht erwerbstätiger Ehefrau und mehreren Kindern gerne in der gesetzlichen Krankenkasse bleiben. Dort nämlich sind Ehefrau und Kinder kostenlos mitversichert, während bei den privaten Krankenversicherungen jede Person einzeln versichert werden muss. So entfaltet das System auch Wirkungen, die parasitär genannt werden können.

Kein System ist in Stein gemeißelt

Kritik an den strukturellen Ungerechtigkeiten des deutschen Systems wird gerne mit dem Hinweis zurückgewiesen, dass das System nicht am grünen Tisch entworfen worden sei, sondern sich eben historisch so entwickelt habe. Im Kern läuft dies darauf hinaus, dass wegen der Tradition ein Systemwechsel ausgeschlossen sei. Dieses Argument hat sachlich keine Berechtigung, wird aber genutzt, um die Privilegien derjenigen zu schützen, die von dem System profitieren. Auch Österreich, um ein Gegenbeispiel zu nennen, kommt aus der Tradition eines gegliederten Sozialversicherungssystems. Anders als in Deutschland jedoch wurde bei der Alterssicherung nicht der Weg der Teilprivatisierung – Riester-Rente als Stichwort -, sondern der Weg des Einbezug aller Erwerbstätigen in ein einheitliches System gewählt, was im Ergebnis zu armutsfesten Mindestrenten und einer aus deutscher Perspektive traumhaft hohen Lohnersatzquote von brutto rd. 80 Prozent führt. Mit 22,8 Prozent ist der Beitragssatz zur umlagefinanzierten Pension (Rente) zwar höher als in Deutschland. Dies relativiert sich jedoch in zweifacher Hinsicht. Erstens existiert eine Überparität der Arbeitgeber. Ihr Beitragssatz beträgt 12,55 Prozent und der der abhängig Beschäftigten 10,55 Prozent. In Deutschland tragen Arbeitgeber den gleichen Beitragssatz von 9,3 Prozent wie abhängig Beschäftigte (zusammen: 18,6%). Faktisch also zahlen abhängig Beschäftigte in Österreich nur 1,25 Prozentpunkte ihres Bruttoeinkommens mehr, müssen dafür aber nicht privat vorsorgen. In Deutschland wird erwartet, dass mit 4 Prozent des Einkommens privat vorgesorgt wird, was sich für die wenigsten lohnt, weil das „Riester-System“ kein öffentliches System ist, sondern ein System, das vorrangig den Interessen privater Versicherungskonzerne dient.

Analog zur Alterssicherung setzte die österreichische Politik auch bei der Krankenversicherung mehr auf öffentliche Daseinsvorsorge als auf die Entfaltung eines quasi Marktwettbewerbs. Während in Deutschland Anfang der 90er Jahre ein beschränkter Wettbewerb innerhalb der Säulen von gesetzlichen und privaten Kassen eröffnet wurde mit dem Ziel einer Art Marktbereinigung, entschied man sich in Österreich gegen Wettbewerb und damit auch gegen eine freie Kassenwahl. Bis Ende 2019 gab es für abhängig Beschäftigte Gebietskrankenkassen, an die sie automatisch angeschlossen waren und daneben noch diverse andere Kassen. Die Gebietskrankenkassen und einige andere Kassen wurden zum 1. Januar 2020 in eine einzige landesweite Gesundheitskasse überführt, bei der nun gut 85 Prozent aller Österreicher versichert sind. Für die restlichen rd. 15 Prozent wurde die Zahl der Kassen ebenfalls reduziert. Auch Versicherungsfreigrenzen gibt es in Österreich nicht. Österreich bewegt sich also sowohl bei der Alterssicherung wie bei der Absicherung im Krankheitsfall auf einem mittleren Pfad zwischen den „extremen Polen“ von Deutschland und Norwegen.

Die Abschaffung der Pflegeversicherung ist nicht alternativlos

Die beschriebenen Alternativen zu den Verhältnissen bei uns zeigen, dass das deutsche Sozialversicherungssystem insgesamt auf einem falschen Pfad unterwegs ist. Und was die Altenpflege als Teil des Gesundheitssystems angeht: Anstatt die Pflegeversicherung abzuschaffen, wäre es aus meiner Sicht auch denkbar, den Gesundheitsfonds um einen Pflegefonds zu erweitern, in den die Einnahmen aus der Pflegeversicherung zusammen mit einem Steuerzuschuss und den im Pflegevorsorgefonds geparkten Mitteln einfließen. Daraus ließen sich dann die Ausgaben finanzieren, die den Kommunen entstünden, wenn es zu einer Kommunalisierung der Zuständigkeit käme. Unterschiede bei den Vergütungssätzen und Leistungskatalogen von gesetzlich und privat Versicherten stünden dem nicht entgegen. Anders als bei der Krankenversicherung sind diese nämlich bei der Pflegeversicherung gleich.

Zur Autorin

Cornelia Heintze, Jahrgang 1953, Diplom-Politologin mit Promotion in Bildungsökonomie und Finanzwissenschaften, arbeitete in unterschiedlichen Berufsfeldern, u.a. in der Altenpflege und als Stadtkämmerin in Delmenhorst (Niedersachsen) mit Zuständigkeit für Finanzen, Liegenschaften/Wohnungswesen, ÖPNV/Stadtwerke und Kliniken. Lebt heute in Leipzig und publiziert fachübergreifend im Bereich international vergleichender Staats- und Wohlfahrtsforschung.

Teilen